“省管縣”浙江模式探秘：小獎勵換來大豐收

　　翁禮華喜歡從人性角度觀察問題，他把浙江“省管縣”財政的成功概括為是與市、縣（市）利益博弈共贏的結(jié)局。早在1993年底分稅制改革啟動之際，具有縣長履歷的翁禮華意識到這一問題，也有了爭取保留浙江“省管縣”財政體制的想法。
　　 “1995年全省17個貧困縣實(shí)行‘兩保兩掛’政策沒有發(fā)過文件，我事先只跟當(dāng)時管財政的常務(wù)副省長柴松岳打了個招呼，說：如果失敗了，你就說不知道，是翁禮華干的！成功了，我們再寫材料總結(jié)也不晚。”
　　浙江多年占據(jù)“百強(qiáng)縣”近1/3席位，創(chuàng)造了農(nóng)民人均純收入連續(xù)20年排名全國各省區(qū)之首的紀(jì)錄。民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的“中國模范生”浙江有其無法復(fù)制的先天優(yōu)勢，但專家普遍認(rèn)同，穩(wěn)步實(shí)行的“省管縣”財政體制是浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的重要“秘密武器”。
　　財政部7月9日發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》，要求近期部分農(nóng)業(yè)大縣全部納入省直管縣財政體制改革范圍，到2012年底前，力爭在全國除民族自治地區(qū)外，推行這一改革。
　　此舉引起社會廣泛關(guān)注。然而，當(dāng)專家學(xué)者提醒“省管縣”財政改革要謹(jǐn)防單兵突進(jìn)、要注意與行政“市管縣”的矛盾、要賦予合法性依據(jù)等問題時，“省管縣”財政改革“浙江模式”已悄然成功實(shí)施10多年。
　　近日，早報記者專訪了原浙江省財政廳長兼省地稅局長翁禮華，他任職期間（1993年初至2003年3月）正是浙江改革開放30年中的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展期，翁是“省管縣”財政改革“浙江模式”的制度設(shè)計(jì)者和推動者，他為我們揭開了這一“浙江模式”的秘密。
　　“‘省管縣’財政體制不僅是形式，更要有內(nèi)容�！蔽潭Y華一字一頓， 認(rèn)真總結(jié)著自己的感觸。
　　“1994年前，包括浙江在內(nèi)的很多省份都實(shí)行‘省管縣’財政，但并沒有獲得很大效果。事實(shí)上，分稅制后，浙江繼續(xù)實(shí)行的‘省管縣’財政已脫胎換骨�！蔽潭Y華說，浙江“省管縣”財政的成功是理財思想變革的結(jié)果。
　　“省管縣”財政體制并非浙江新創(chuàng)，我國建國初期就實(shí)行這種財政體制。隨著我國行政體制在1980年代從“省管縣”逐漸轉(zhuǎn)化為“市管縣”，特別是1994年分稅制財政管理體制改革后，“省管縣”財政逐漸被“市管縣”（即財政省管市-市管縣）取代。而浙江是全國唯一保留“省管縣”財政體制的地區(qū)。
　　翁禮華喜歡從人性角度觀察問題，他把浙江“省管縣”財政的成功概括為是與市、縣（市）利益博弈共贏的結(jié)局。
　　翁禮華，64歲，原浙江省財政廳長兼省地稅局長，現(xiàn)任浙江省政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)咨詢委員會副主任、中國財稅博物館館長、浙江大學(xué)財經(jīng)文史研究中心主任，曾任寧波奉化、鄞縣縣長。
　　浙江——唯一的
　　“省管縣”財政保留區(qū)
　　“其他地方都實(shí)行財政‘市管縣’了，就讓浙江保留‘省管縣’試試吧，試得不好我們再改過來。”
　　1994年開始的分稅制財政體制改革有效提高了中央財政轉(zhuǎn)移支付的力量。1993年中央財政自給能力只有73%，到2006年增加到205%，13年間凈增132%，年均增幅10%。
　　但分稅制財政體制也出現(xiàn)了各級政府財權(quán)和事權(quán)不對稱——中央把各省部分財力上收時，各省也把地市財力上收，地市則上收縣（市）財力（市管縣財政體制），結(jié)果大大削弱縣鄉(xiāng)一級的財力，而事權(quán)下移的客觀事實(shí)未變，結(jié)果縣（市）政府財政宏觀調(diào)控力大減，不利縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
　　早在1993年底分稅制改革啟動之際，具有縣長履歷的翁禮華意識到這一問題，也有了爭取保留浙江“省管縣”財政體制的想法。
　　翁禮華致力研究中國財稅史。“自春秋戰(zhàn)國產(chǎn)生縣以來，中國地方行政結(jié)構(gòu)無論怎么變，縣的建制和稱謂恒久不變，可見縣一級政府在國家管理體制中所起的承上啟下作用十分重要。保持縣一級財政政策的穩(wěn)定，對于發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)很關(guān)鍵�！彼�認(rèn)為。
　　因此，他向當(dāng)時的財政部長劉仲藜口頭提出：“其他地方都實(shí)行財政‘市管縣’了，就讓浙江保留‘省管縣’試試吧，試得不好我們再改過來。當(dāng)時劉部長既沒表態(tài)支持，也不表示反對�！�
　　為了確保基層財政穩(wěn)定，浙江省財政廳決定從實(shí)際出發(fā)，大膽試驗(yàn)，不按一級政府一級財政的文件要求實(shí)行市管縣，而是繼續(xù)實(shí)行扁平化的省直接管市、縣的體制，以簡化中間層級，避免“雁過拔毛”。
　　浙江實(shí)施“省管縣”財政也有獨(dú)特的基礎(chǔ)。浙江省小縣少，陸地面積10.18萬平方公里，其中80%集中于省會杭州200公里范圍，各縣、市間距離近。同時，改革開放10多年，縣域經(jīng)濟(jì)已頗為強(qiáng)大，形成了獨(dú)具特色的“塊狀經(jīng)濟(jì)”。1993年，30多個發(fā)達(dá)縣（市）的財政收入已占全省財政收入總量的70%。
　　浙江財經(jīng)學(xué)院教授鐘曉敏認(rèn)為，以“塊”（縣和鎮(zhèn)）為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，意味著縣域經(jīng)濟(jì)和鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的相對重要性不斷加強(qiáng)，同時對獨(dú)立性的要求也在不斷增強(qiáng)，這是浙江“省管縣”財政體制得以存續(xù)發(fā)展的最根本原因。
　　制度創(chuàng)新：
　　不僅是形式，更有內(nèi)容
　　財政增收獎勵與個人掛鉤，對調(diào)動市、縣領(lǐng)導(dǎo)做好財政和促進(jìn)本人廉潔起到了重要作用
　　準(zhǔn)備在“省管縣”財政“老路”上放手一搏的翁禮華前路坎坷。
　　1990年代初期浙江財政較困難，1993年財政預(yù)算不僅47個市、縣打赤字，連省會杭州都要每月借錢才能發(fā)工資，最困難時省級機(jī)關(guān)發(fā)工資也得四處籌措。
　　1994年，浙江省財政廳對17個貧困縣按原體制增補(bǔ)5500萬元，結(jié)果還是出現(xiàn)12220萬元赤字。在當(dāng)時既無激勵也無約束的體制下，“會哭的孩子多吃奶”，貧困縣為補(bǔ)助不愿“摘帽”，省財政廳對如何挖掘各市縣增收節(jié)支潛能還沒底。
　　“財政問題看上去是經(jīng)濟(jì)問題，其實(shí)是個理財思路問題，關(guān)鍵在于調(diào)動人們追求正當(dāng)利益的積極性。”財政系統(tǒng)眼中的“外行”翁禮華開始超常規(guī)設(shè)計(jì)思路，“按人的趨利性出發(fā)，設(shè)計(jì)出‘會干活的孩子多吃奶’的辦法，讓市縣整體以及領(lǐng)導(dǎo)個體都能從做大財政蛋糕中獲得利益，實(shí)現(xiàn)收支平衡中得到好處，財政工作才能越做越好�！�
　　浙江省財政廳于是提出“以人為本，四兩撥千斤，開創(chuàng)理財新機(jī)制”的理財思路。翁禮華帶領(lǐng)預(yù)算處干部走訪20多個縣市，與縣級領(lǐng)導(dǎo)談心后發(fā)現(xiàn)，這一思路有可操作性。
　　按平衡財政、做大蛋糕的要求去做，省財政廳在省與市、縣財政“二八”分成的基礎(chǔ)上，能給什么回報？這是問題的關(guān)鍵。省財政廳選擇浙南麗水景寧畬族自治縣作為“麻雀”，進(jìn)行解剖、試算和談判，經(jīng)討價還價，產(chǎn)生了一個能被貧困縣接受的“激勵與約束相結(jié)合”的“兩保兩掛”政策。
　　“兩�！笔羌s束：確保當(dāng)年收支平衡和確保完成政府職責(zé)（初期為消化歷年赤字）；“兩掛”是激勵：一掛體制補(bǔ)助隨地方收入增長的1：0.5比例增長，二掛個人獎勵為地方收入增長的5%。
　　這一政策于1995年率先在全�。▽幉ㄗ鳛橛�(jì)劃單列市除外）以麗水地區(qū)為重點(diǎn)的17個貧困縣推行。作為地級的麗水地區(qū)財政，實(shí)行與全區(qū)9個縣掛鉤的政策。9縣財政都實(shí)現(xiàn)“兩�！�，省財政對其撥款為全區(qū)地方財政總和的14%，獎勵為各縣獎勵總和的5%。后該政策擴(kuò)展至麗水、衢州、舟山、金華4市及26個縣（市）共30個市、縣。
　　翁禮華介紹，當(dāng)時由于浙江省財政沒有多少直屬企業(yè)，財源有限，讓“會干的孩子多吃奶”，這個“奶”除了貧困縣自創(chuàng)一部分外，相當(dāng)部分得靠其他發(fā)達(dá)市、縣增收上交。調(diào)動發(fā)達(dá)市、縣多上交，不能以體制內(nèi)返還為重點(diǎn)，省財政要以“四兩撥千斤”為手段，拿小錢來獎勵領(lǐng)導(dǎo)干部，讓他們心甘情愿把不斷增收的市、縣財政大錢自覺上交。
　　于是，浙江省財政廳在對發(fā)達(dá)市、縣從1994年開始實(shí)行的每超億元給財稅部門和市、縣領(lǐng)導(dǎo)干部集體獎勵30萬元、每增收3000萬元獎勵20萬元的基礎(chǔ)上，從1997年開始對發(fā)達(dá)市、縣統(tǒng)一實(shí)施“兩保兩聯(lián)”財政政策。
　　“兩�！眱�(nèi)容與貧困縣“兩保”相同，“兩聯(lián)”為：一按增收額，環(huán)比獎勵發(fā)展資金（4%~4.5%），二環(huán)比獎勵個人（1%~0.5%）。從2003年開始整合歸并為“兩保一掛”：“兩保”內(nèi)容同上，一掛為省獎勵與地方財政增收額掛鉤。實(shí)行范圍為除寧波地區(qū)外，杭州、溫州、嘉興、湖州、紹興、臺州6市及27個縣（市）共33個市、縣。
　　“追求利益最大化是人的天性，財政增收獎勵與個人掛鉤，對調(diào)動市、縣領(lǐng)導(dǎo)做好財政和促進(jìn)本人廉潔起到了重要作用�！蔽潭Y華說。
　　浙江財政收入排位
　　七年升四位
　　省財政廳要勇于革自己的命，勇于把各種權(quán)力下放，給予市、縣創(chuàng)造利益的驅(qū)動力，由此也能大大減少財政干部權(quán)力尋租的機(jī)會
　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，1995年開始浙江省財政年年平衡無赤字（當(dāng)時全國唯一）。全省再沒出現(xiàn)公教人員欠發(fā)工資事例。1995年，實(shí)行“兩保兩掛”的17個縣財政收入比上年遞增34%，不僅縣縣收支平衡，還有結(jié)余。國家級貧困縣溫州文成縣財政收入當(dāng)年竟增長125%，次年仍遞增75%，堪稱奇跡。1997年，22個實(shí)行“兩保兩掛”的縣財政總收入為15.66億元，其中地方財政收入8.87億元，比1994年增加收入4億多元，而省財政的補(bǔ)助款只增加1.5億元。
　　新思路刺激下，效果迅速體現(xiàn)。1994年開的是億元縣（市）會議，1998年則成了雙億元縣（市）會，2002年召開的是四億元縣（市）會議。
　　翁禮華說，脫胎換骨的“省管縣”財政體制促進(jìn)了浙江經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和財政收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，浙江省財政收入在全國的位次從1994年的第8位，前移到2001年的第4位，成為典型的地域小省、經(jīng)濟(jì)大省。
　　“浙江‘省管縣’財政改革的成功也是被逼出來的，困境突圍必須超越常規(guī)。”翁禮華說。
　　其實(shí)，翁禮華是頂著巨大壓力推行浙江新財政政策的�！�1995年全省17個貧困縣實(shí)行‘兩保兩掛’政策沒有發(fā)過文件，我事先只跟當(dāng)時管財政的常務(wù)副省長柴松岳打了個招呼，說：如果失敗了，你就說不知道，是翁禮華干的！成功了，我們再寫材料總結(jié)也不晚。”翁禮華透露，“1997年對發(fā)達(dá)市、縣推出‘兩保兩聯(lián)’政策，也只是請當(dāng)時的柴松岳以代省長名義在請示報告上簽署‘同意’而已�！�
　　“以前是‘會哭的孩子有奶吃’，年終發(fā)不出工資，到省財政廳‘討錢’是縣里、部門一把手的‘必修課’，有的地方還長期蹲點(diǎn)駐扎。”翁禮華說，他剛上任時，財政廳天天門庭若市，經(jīng)常是剛進(jìn)辦公室，要錢的就來了。
　　原國家級貧困縣溫州文成縣分管財政的副縣長嚴(yán)中模就是蹲點(diǎn)駐扎的一員，為向省財政廳“討錢”，他住進(jìn)財政廳招待所，做了打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備，并“屈尊”做了個文成縣財政局工作證，為的是享受招待所的內(nèi)部優(yōu)惠，將每天的住宿費(fèi)從36元優(yōu)惠到18元。
　　自從實(shí)行“兩保兩掛”、“兩保兩聯(lián)”等新政策后，省財政廳已“門前冷落”了。
　　“省財政廳要勇于革自己的命，‘省管縣’財政體制改革不僅是形式，更要有內(nèi)容，要勇于把各種權(quán)力下放，給予市、縣創(chuàng)造利益的驅(qū)動力，由此也能大大減少財政干部權(quán)力尋租的機(jī)會�！蔽潭Y華說。
　　浙江“省管縣”財政模式沿革
　　時間
　　政策
　　穩(wěn)定期
　　1949年-1994年
　　“省管縣”財政“老路”
　　既無激勵也無約束機(jī)制，“會哭的孩子多吃奶”，貧困縣為補(bǔ)助不愿“摘帽”，省財政廳對如何挖掘各市縣增收節(jié)支潛能還沒底。
　　變革期
　　1995年
　　對貧困縣實(shí)行 “兩保兩掛”財政政策
　　“兩�！笔羌s束：確保當(dāng)年收支平衡和確保完成政府職責(zé)（初期為消化歷年赤字）；“兩掛”是激勵：體制補(bǔ)助隨地方收入增長的1：0.5比例增長，個人獎勵為地方收入增長的5%。實(shí)行范圍為麗水、衢州、舟山、金華4市及26個縣（市）共30個市、縣。
　　1997年
　　對發(fā)達(dá)縣實(shí)行 “兩保兩聯(lián)”財政政策
　　“兩保”不變；“兩聯(lián)”為：按增收額，環(huán)比獎勵發(fā)展資金（4%~4.5%），環(huán)比獎勵個人（1%~0.5%）。
　　2003年
　　貧困縣和發(fā)達(dá)縣均整合歸并為“兩保一掛”財政政策
　　“兩保”不變；一掛為省獎勵與地方財政增收額掛鉤。實(shí)行范圍為除寧波地區(qū)外，杭州、溫州、嘉興、湖州、紹興、臺州6市及27個縣（市）共33個市、縣。
　　華蓋 圖
　　典型案例
　　義烏受益“省管縣”財政收入14年增28倍
　　東方早報記者 周瑜 謝春雷
　　浙江義烏市財政局一份最新匯報材料開篇如此陳述：1993年以來，浙江一直堅(jiān)持“省管縣”財政體制不動搖，不僅有效改善欠發(fā)達(dá)縣市財政狀況，也促進(jìn)了發(fā)達(dá)縣市發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了財政收入在省和市縣兩個層面的集中。
　　這個全球最大的 小商品城，1994年財政一般預(yù)算收入僅2.5億元，到2008年激增至69.16億元，增長近28倍，年均增長29.32%——這被該材料列為“義烏市執(zhí)行省直管縣財政體制取得主要成效”的首個證據(jù)。
　　“省管縣”財政體制下，義烏市于1990年代末開始地方財政綜合預(yù)算改革，這個因體制激發(fā)的自我約束機(jī)制，被國務(wù)院經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心專家譽(yù)為開全國先河的“義烏模式”，被浙江省財政廳樹為全省財政改革的旗幟。
　　放權(quán)與自我約束
　　“財權(quán)和事權(quán)達(dá)到較好統(tǒng)一的‘省管縣’財政體制，刺激著縣（市）不斷做大地方財政‘蛋糕’，省里給了資源支配的權(quán)力，縣里如何理好財、用好權(quán)就成為一個重要課題。”義烏市委常委、常務(wù)副市長宋英豪（曾任該市財政局長）說：“浙江長期穩(wěn)定的‘省管縣’財政政策，給了縣市政府在縣級層面主動理財?shù)膭恿�和集中財力辦大事的能力�！�
　　1998年，根據(jù)上級統(tǒng)一部署，義烏開始整頓和規(guī)范部門收費(fèi)行為。
　　“當(dāng)時，幾乎每個行政單位都有賬戶，甚至小到一個辦公室就有一個賬戶，除了稅收，很大一部分資金游離于財政預(yù)算監(jiān)督之外。如果罰款等非稅收入都有可能轉(zhuǎn)化為部門支出和福利來源，必然導(dǎo)致部門行為‘罰’字當(dāng)頭，公權(quán)力濫用�！�
　　在1996年開始的統(tǒng)籌管理非稅收入的基礎(chǔ)上，義烏在1998年和2003年先后對全市339個行政事業(yè)單位的2843個賬戶全面清理，實(shí)行單位銀行賬戶財政審批制；1998年，建立非稅收入征收系統(tǒng)，實(shí)行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控收費(fèi)，把各類收費(fèi)、罰沒款等非稅收入全額納入國庫或財政專戶；2005年，在全省率先推出《義烏市政府非稅收入管理辦法》，規(guī)范非稅收入征收行為。
　　2000年，義烏制定《關(guān)于推行綜合財政預(yù)算管理辦法的若干意見》，全面推行綜合財政預(yù)算管理制度，實(shí)行“收入一個籠子、支出一個口子、預(yù)算一個盤子，財政監(jiān)督全過程”，簡稱“三個子”改革，此舉在全省得到推廣。
　　財政宏觀調(diào)控公共化
　　據(jù)義烏市財政局統(tǒng)計(jì)，2000年義烏全面實(shí)施財政綜合預(yù)算時，地方可用財力僅23.60億元，2008年則高達(dá)90.6億元（不含社�；�金），是2000年的3.8倍，年均增長18.3%。同時，從源頭上也遏制了部門尋租現(xiàn)象的發(fā)生，降低了各種交易成本。
　　一個不爭的事實(shí)是，義烏實(shí)行“三個子”綜合預(yù)算改革以來，沒有發(fā)現(xiàn)涉及財政性資金的腐敗案件。
　　不僅如此，義烏還通過將“三個子”改革向鎮(zhèn)街延伸和一系列控債、消債措施，有效化解政府性負(fù)債風(fēng)險——2008年底，市級財政負(fù)債總額3.96億元，鎮(zhèn)街政府性負(fù)債余額3.62億元，且均為借用市財政間隙資金，完全控制在警戒線內(nèi)。
　　財力在縣級政府層面集中后，義烏市財政公共化取向愈見成效。2001年，財政一般預(yù)算用于教育支出1.8億元，至2008年高達(dá)7.1億元，年均增長21.7%；“非典”過后，義烏編制全省第一個公共衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃，從2003年起的5年內(nèi)投資7億多元，建立健全公共衛(wèi)生體系，而此前5年投資只有2.37億元。

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