世界各國土地產(chǎn)權(quán)制度及其啟示

    英國古典經(jīng)濟學家威廉·配第曾有名言“土地是財富之母”，美國石油大王洛克菲勒也曾經(jīng)發(fā)出“美國的主要財富都來源于土地”的感慨，土地的重要性不言而喻。
    土地產(chǎn)權(quán)則是指以土地所有權(quán)為核心的土地財產(chǎn)權(quán)利的總和，由于國情及歷史原因，世界各國的土地產(chǎn)權(quán)制度不盡相同。例如我國實行的是土地公有制，城市的土地屬于國家所有，土地的所有權(quán)由國務院代表國家行使，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。在中國購買房產(chǎn)普通住宅土地使用年限為70年，商業(yè)用地年限為50年。而海外地產(chǎn)的土地產(chǎn)權(quán)形式則90％以上為永久業(yè)權(quán)、世代相傳。  
    國外的產(chǎn)權(quán)形式主要分為兩種：一是永久業(yè)權(quán)，另一種為租借權(quán)。永久業(yè)權(quán)是指當購買一套別墅時，在產(chǎn)權(quán)證上所登記內(nèi)容為土地的邊界、面積及土地范圍內(nèi)所有物業(yè)的產(chǎn)權(quán)擁有者，無使用及租用年限限定；如購買的是一套公寓，業(yè)主所購買的不僅僅是此項物業(yè)，還包括此房產(chǎn)所占這塊土地上1／N的不可分割的永久產(chǎn)權(quán)和此套房產(chǎn)所在的空間永久使用權(quán)。這兩種產(chǎn)權(quán)證書均由專業(yè)的測量師出據(jù)報告，并由政府房產(chǎn)局頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證。  
    土地租借權(quán)又分為兩種：一種是有年限的租借權(quán)，土地契約中明確表明租借期限，每年租金多少，及是否有續(xù)約權(quán)。另一種是無限的永久租借權(quán)，此形式多發(fā)生在土地位置相當罕有地塊上，原有的大業(yè)主希望賣了土地后，以后每年仍有一定的固定收入。租借人每年均須依租約付一定的土地租金，從而永遠擁有此土地使用權(quán)。所以實際上這類永久租借地與永久業(yè)權(quán)土地意義上區(qū)別不大。  
    一、英國的土地產(chǎn)權(quán)制度  
    英國的土地制度歷史悠久，體系完整。在英國、英聯(lián)邦國家和地區(qū)，全部的土地從法律上都歸英王或國家所有。也就是說英王是唯一的絕對的土地所有人，個人、企業(yè)和各種機構(gòu)團體僅擁有土地的使用權(quán)。英國、英聯(lián)邦國家和地區(qū)的土地雖然在法律上都屬于英王（國家）所有，但擁有永業(yè)權(quán)的土地持有人實際上就是該土地的擁有者。因此，英國是一個土地私有制國家，絕大部分土地為私人或法人所有，政府和公共部門所有的土地僅占很小的一部分。  
    在法律中，土地保有權(quán)的擁有者稱為土地持有人或租借人。土地持有人所保有的土地權(quán)利的總和，叫做地產(chǎn)權(quán)。地產(chǎn)權(quán)有兩種形式：一種是自由保有的地產(chǎn)權(quán)，即為永業(yè)權(quán)，主要有三類。即無限制的單純地產(chǎn)權(quán)、限制繼承的地產(chǎn)權(quán)和終身地產(chǎn)權(quán)。自由保有權(quán)為保有權(quán)人永久所有，一般以契約或居住、耕作使用等形式為基礎確定，在他人土地上居住或使用12年，土地視為使用者保有。另一種是租用保有地產(chǎn)權(quán)。也稱為租業(yè)權(quán)，它是有一定期限的地產(chǎn)權(quán)，大部分依協(xié)議而產(chǎn)生。租用保有權(quán)有125年、40年、20年、10年等，并通過合同或協(xié)議確定土地權(quán)利和內(nèi)容．而且在租賃期內(nèi)，確定的土地權(quán)利和內(nèi)容不能隨意更改．自由保有權(quán)人不能隨意干涉。最重要的租借地產(chǎn)權(quán)是有期限的地產(chǎn)權(quán)和定期地產(chǎn)權(quán)。  
    雖然英國實行土地私有制，但因公共利益需要，如基礎設施建設，可通過行使強制購買權(quán)來征用土地。享有這項權(quán)力的有政府和其他機構(gòu)，包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市發(fā)展公司，以及自來水和電力公司等。而何種用地功能屬于公共利益范疇則由議會決定，并以法律形式確定下來。征地機構(gòu)在取得強制征用權(quán)后須經(jīng)過一系列嚴格的步驟并對被征地人做出最合理的補償。被征地人如對公開質(zhì)詢的結(jié)果仍有異議，還可向最高法院上訴，對于收入在一定范圍內(nèi)的被征地人，還可在法律費用方面獲得經(jīng)濟資助。英國復雜的土地強制購買程序保證了強制購買權(quán)的慎重使用，土地征用中的平等協(xié)商和合理補償保障了被征地人的合法權(quán)益，完備的爭議解決機制有效地緩解了征地糾紛的升級和蔓延。   
    在英國土地權(quán)利受法律保護且可以自由交易，然而，土地所有者并不能隨意對土地進行開發(fā)，這一限制通過土地用途管制來實現(xiàn)。1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定一切土地的發(fā)展權(quán)，即變更土地用途的權(quán)利歸國家所有。這項法律實質(zhì)上實行“土地發(fā)展權(quán)國有化”。任何土地所有人或其他人如欲變更土地用途，必須申請規(guī)劃許可。 
    英國的房屋購買者須繳納印花稅，08年9月初，英國政府為拯救低迷的樓市，大手筆啟用了一份涉及近百億英鎊的財政援助計劃。該計劃的重要組成部分便是印花稅假期政策，即政府對價格在17.5萬英鎊以下的住房交易停征印花稅1年。而根據(jù)英國此前的印花稅政策，房屋成交價在12.5萬-25萬英鎊的，印花稅稅率為1%；房屋成交價在25萬-50萬英鎊的，印花稅稅率為3%；房屋成交價在50萬英鎊以上的，印花稅稅率為4%  
    二、美國的土地產(chǎn)權(quán)制度 
    美國國土面積中私人所有的土地占58％，主要分布在東部；聯(lián)邦政府所有的土地占32％，主要分布在西部；州及地方政府所有的土地占10％。土地以私有制為主，國有土地只占其中一小部分。美國法律保護私有土地所有權(quán)不受侵犯，各種所有制形式之間的土地可以自由買賣和出租，價格由市場供求關(guān)系決定。聯(lián)邦政府所有土地主要包括聯(lián)邦政府機關(guān)及派駐各州、縣、市機構(gòu)的土地和軍事用地等。州、縣、市政府也各自擁有自己的土地。聯(lián)邦、州、縣、市在土地的所有權(quán)、使用權(quán)和受益權(quán)上各自獨立，不存在任意占用或平調(diào)，確實需要時要依法通過買賣、租賃等有償方式取得。  
    土地私有制是由歐洲移民引進美國的，美國有全世界最自由的土地制度，土地所有權(quán)分為地下權(quán)(包括地下資源開采權(quán))、地面權(quán)和地上空間權(quán)(包括建筑物大小、形狀等)，這三部分權(quán)益可以分別轉(zhuǎn)讓。政府無權(quán)任意征用與拆遷。地主愿意讓政府在自己土地上修路以換取開發(fā)權(quán)，開發(fā)區(qū)的道路、學校等基礎設施費用由政府負擔，開發(fā)商僅需提供宅基地內(nèi)的建設費用，取得私有土地權(quán)與開發(fā)權(quán)的代價不高，使得大筆資金注入土地投機與開發(fā)，土地供應量大且地價低。 
    在征地方面，世界各國根據(jù)自己的實際情況制定適合自己的行政賠償制度，形成各自不同的“適當”、“公平”、“公正”、“合理”等補償原則。美國是按征用時市場上的公平價值補償，這種市場價值，不僅包括征用時的使用價值，而且包括被征用財產(chǎn)的最佳使用價值，即財產(chǎn)因其開發(fā)潛力所具有的“開發(fā)價值”，體現(xiàn)了對私有財產(chǎn)利益的保護。  
    美國征用土地主要分兩種形式。第一種是警察權(quán)，指政府為了保護公眾健康、安全、倫理以及福利而無償對所有人的財產(chǎn)施以限制乃至剝奪的行為。警察權(quán)包括土地區(qū)劃、建筑和健康法規(guī)、讓移要求、土地分割、污染以及出租管制等。警察權(quán)準許政府規(guī)劃私人土地，而不需要支付補償。這種征用的方式適用的場合非常有限，并受相關(guān)法律嚴格制約。第二種是有償征用，指政府依法有償取得財產(chǎn)所有人的財產(chǎn)的行為。美國聯(lián)邦憲法第五條修正案規(guī)定了關(guān)于有償征用的三個要件：正當?shù)姆�律程序、公平補償以及公共使用。在有償征用中，同樣有相當嚴格的步驟需要遵守。  
    美國地產(chǎn)市場十分發(fā)達，制度健全，所有的土地都實行有償使用，在政策規(guī)定許可的范圍內(nèi)，土地可以自由買賣、出租和抵押。政府對私人土地的管理主要是通過登記收費和規(guī)劃引導。私有土地買賣完全是私人之間的事，手續(xù)十分簡單，在雙方自愿簽訂協(xié)議之后，只需向政府繳足規(guī)定的稅金，進行注冊登記即可。土地買賣價格，則由買賣雙方根據(jù)當時土地的市場價值進行估計，完全由買賣雙方協(xié)商，也可由私人估價公司幫助雙方達成協(xié)議，并完成交易。
    三、其他國家（地區(qū)）的土地產(chǎn)權(quán)制度  
    當代世界絕大部分國家（地區(qū)）都是實行土地私有。其中有代表性的是大陸法系和英美法系，這兩大法系影響最大。大陸法系國家包括法國、比利時、意大利、西班牙、葡萄牙、德國、奧地利、瑞士，以及他們曾經(jīng)的殖民地國家等，大陸法系等諸資本主義國家土地所有制的特點是：土地的私人所有一般占主要成份，私有土地的價值量一般占各國（地區(qū)）全部土地資產(chǎn)價值的絕大部分；私有土地雖受政府調(diào)節(jié)，但主要以市場機制配置；國有（政府所有）、公有和私有土地處在動態(tài)變化中。在英美法系國家，諸如美國、加拿大、印度、巴基斯坦、新加坡、澳大利亞、新西蘭以及非洲的個別國家和地區(qū)，土地所有權(quán)則和英國類似。  
    在我國香港。1997年7月1日，中國政府恢復對香港先例主權(quán)后，按中央聯(lián)合聲明的規(guī)定，香港特別行政區(qū)內(nèi)的土地歸屬中華人民共和國所有。中國政府授權(quán)香港特別行政區(qū)政府行使土地所有權(quán)，土地批租制度仍舊保留，50年不變。香港政府以市場地價向私人開發(fā)商批租土地獲得的收入向香港房屋委員會注資，使其有能力制定和實施公共住房發(fā)展計劃；以免費和下調(diào)地價向房屋委員會和房屋協(xié)會供地。使其有能力以低于市場房價向中等收入家庭籌集部分資金，補貼低收入家庭。 
    在新加坡。建屋發(fā)展局可以無償?shù)玫秸�府劃撥的土地，而私人房地產(chǎn)開發(fā)商則必須通過土地批租，有償獲得土地使用權(quán)。政府通過這種方式在一定程度上照顧了中、低收入者的利益；防止地產(chǎn)炒作，對居民購買組屋次數(shù)做出嚴格限定；居民購買組屋后一定年限內(nèi)不得整房出租；組屋在購買后5年之內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓，也不能用于商業(yè)性經(jīng)營，否則將受到法律嚴懲。此外，新加坡已開始征收房產(chǎn)稅，按照規(guī)定，業(yè)主出售購買不足1年的房屋，要繳納高額房產(chǎn)稅。
    在澳洲。購房者必須先行向澳洲政府購買地皮，也就是說，只有在取得土地證之后，才能進行下一個程序也就是房產(chǎn)開發(fā)。國外所謂開發(fā)商在嚴格意義上說更像是建造商，它們負責幫購房者設計、施工，并向政府部門報批。如在墨爾本購房，則需要繳納的稅費項目有土地印花稅、房產(chǎn)印花稅、銀行評估費、保險費、律師費等，收取標準約為總房價的6%。此外，售出房產(chǎn)時也會有產(chǎn)生稅費，主要征收的是增值稅，如澳洲最高會按增值部分的45%來征收。 
    在泰國，房產(chǎn)土地使用年限只有90年，到期之后則須歸還給政府。前蘇聯(lián)與東歐國家土地所有制的發(fā)展歷程是：在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制時期，土地全部為國有（全民所有）或公有（集體所有），并且國有和公有土地均無償無期限地提供給用地單位和個人使用；在改革時期，土地盡管名義上仍為國有或公有，但強調(diào)土地占有和使用制度的變革，土地使用制向市場化邁進；在全面實行市場經(jīng)濟體制后，土地制度以建立私有制為主。 
    通過對世界各國土地制度中的土地產(chǎn)權(quán)及其登記、土地利用規(guī)劃、土地開發(fā)與保護、土地征用等方面進行研究，將會對我國土地管理實踐和相關(guān)制度的建立與完善具有積極的借鑒意義�？傮w趨勢，第一，中國在一段時間內(nèi)可通過加強住房保障走新加坡模式，也就是政府配給型供應方式，這可能是第二次房地產(chǎn)改革的主要方向，從長期看土地市場應該走向土地私有為主導的市場，并以此構(gòu)建更有效率同時兼顧公平的市場。在這個方面，筆者同意美國三一大學文貫中教授的說法，對于城市用地的政府壟斷是中國最大的國進民退，也是中國房地產(chǎn)供不應求、房價不斷高企的主要原因，因此導致的一個間接后果就是大概1億多潛在農(nóng)民工就業(yè)機會喪失。政府結(jié)束大產(chǎn)權(quán)房市場的壟斷，使大產(chǎn)權(quán)房市場向小產(chǎn)權(quán)房市場靠攏，可望達到降低城市房價的目的。第二，中國的土地私有化進程可以從放開小產(chǎn)權(quán)房進而允許集體土地進入一級批發(fā)市場等行為開始。政府如果真想幫助弱勢的農(nóng)民以及農(nóng)民工，此舉勢在必行。徹底改革目前的土地制度，允許農(nóng)民的土地直接入市，與國有土地同市同價，將如同股市中的“大非”解禁，帶來房地產(chǎn)市場的價值重估，市價全面降低。第三，土地制度變遷需要配套改革，比如需要與城市化進程相結(jié)合，需要與全社會保障的進程相結(jié)合，還需要綜合考慮農(nóng)民人力資本的進步以及整個新農(nóng)村建設的進步等等。所以，政府在具體的變革路徑上需要非常審慎。一個比較可取的做法是先在地方試點，取得經(jīng)驗，再逐步向全國推廣。   趙曉,岳安時

點擊次數(shù):2239