江、浙、魯推進城鎮(zhèn)化的基本經驗及啟示

    省委九屆十次全會做出了統(tǒng)籌推進吉林特色城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)略部署，這是我省深入貫徹落實科學發(fā)展觀、加快經濟發(fā)展方式轉變，促進經濟社會又好又快發(fā)展的重要內容。加快城鎮(zhèn)化進程是我省今后較長一段時間內重要工作任務。改革開放以來，江蘇、浙江、山東三省把加快城鎮(zhèn)化進程作為推動經濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇，城鎮(zhèn)聚集和輻射帶動作用顯著增強，綜合經濟實力明顯提升，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展的新跨越。三省推進城鎮(zhèn)化的一些先進做法為我省提供了可資借鑒的重要經驗。

　　一、把城鎮(zhèn)化置于經濟社會發(fā)展全局，與工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化統(tǒng)籌推動，為經濟社會發(fā)展提供引擎、增添動力。江蘇早在1982年就提出了“以城市為中心、以農村為基礎，以小城鎮(zhèn)為紐帶”的發(fā)展方針，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和農村工業(yè)化為主要推動力，成功實現(xiàn)了百萬農民的非農化轉移，創(chuàng)造了聞名全國的蘇南模式。借力上海浦東的開發(fā)，江蘇把開發(fā)園區(qū)打造成外資高地和產業(yè)高地，使開發(fā)區(qū)與城市發(fā)展相融合，成為推動城鎮(zhèn)化進程的重要動力。進入新世紀，江蘇按照“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集約發(fā)展、規(guī)劃引導、改善環(huán)境、保持特色”的思路，全面推進城鎮(zhèn)化進程，已基本形成與現(xiàn)代化進程相匹配、與產業(yè)布局相呼應，以特大城市和大城市為核心、中小城市為紐帶、小城鎮(zhèn)為基礎，城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。截至2009年底，江蘇城鎮(zhèn)化水平已達55.6%，比1978年的13.7%提高了41.9個百分點，城鎮(zhèn)人口超過總人口的一半。浙江在1999年提出了加快城鎮(zhèn)連綿區(qū)的建設，使之成為浙江城鎮(zhèn)的支柱空間和經濟重心，城鄉(xiāng)一體化得到迅速推進。近年來，浙江進一步提出了走資源節(jié)約、環(huán)境友好、經濟高效、社會和諧、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、城鄉(xiāng)互促共進的新型城市化道路，實現(xiàn)了工業(yè)、商貿、城鎮(zhèn)三位一體融合發(fā)展，互為支撐，互為動力。浙江城鎮(zhèn)化水平由2002年的47.47%，上升到2009年的57.9%。山東把建設半島城市群作為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調推進。目前半島城市群輻射帶動作用明顯增強，新型農村社區(qū)大量涌現(xiàn)，城鄉(xiāng)和區(qū)域產業(yè)結構、人口結構和生產力布局加快調整，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)互融并進和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要特征，成為繼長三角、珠三角、京津冀之后的全國第四大城市群。

　　二、高起點、高水平的規(guī)劃，優(yōu)化空間布局和產業(yè)布局，構筑城鄉(xiāng)互動、區(qū)域一體、功能互補的城鎮(zhèn)體系。城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋是江蘇在全國的率先之舉。江蘇先后編制了《江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》和南京、蘇錫常、徐州三大都市圈規(guī)劃等一批重大區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃，全省基本形成了從區(qū)域到城市、從城鎮(zhèn)到農村、從總體到專項的層次分明、互相銜接、配套完善的規(guī)劃體系，構筑了“三圈五軸”的城鎮(zhèn)空間結構。浙江將全省規(guī)劃為“三群四區(qū)七心五級網絡化”的城鎮(zhèn)空間結構，重點培育建設杭州灣、溫臺沿海和浙中城市群這一發(fā)展的“火車頭”，使之成為浙江產業(yè)擴展和升級的主要空間載體。山東把推進城鎮(zhèn)化與優(yōu)化區(qū)域經濟布局結合起來，構筑以半島城市群、濟南都市圈、黃河三角洲城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、魯南城鎮(zhèn)帶為主體，以區(qū)域中心城市和縣城為骨干，以各類小城鎮(zhèn)為基礎的城鎮(zhèn)空間結構，促進了工業(yè)向園區(qū)集中、農民向小城鎮(zhèn)集中、居民向社區(qū)集中。

　　三、把產業(yè)發(fā)展、產業(yè)支撐放到城鎮(zhèn)化的突出位置，通過二三產業(yè)的集聚發(fā)展帶動人口和要素向城鎮(zhèn)集聚。江蘇大力構建開發(fā)園區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)之間的配套產業(yè)鏈，形成了一大批專業(yè)園區(qū)、專業(yè)鎮(zhèn)、專業(yè)村，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)產業(yè)聯(lián)動發(fā)展，大批農村勞動力實現(xiàn)非農化轉移就業(yè)。浙江打造環(huán)杭州灣、溫臺沿海、金衢麗三大產業(yè)帶，推進塊狀經濟向現(xiàn)代產業(yè)集群轉變，由勞動密集型向以資本技術密集型為主升級，現(xiàn)代服務業(yè)比重逐年提升，總部經濟、創(chuàng)意經濟、網絡經濟、樓宇經濟、空港經濟等新型城市經濟迅速成長。山東大力發(fā)展先進制造業(yè)、高新技術產業(yè)、海洋產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，通過培育50個營業(yè)收入過100億元的產業(yè)集群，吸納了農村勞動力就地就近轉移，涌現(xiàn)了一批工礦型、商貿型、農產品加工型、交通樞紐型、旅游觀光型等各具特色的經濟強鎮(zhèn)。

　　四、因地制宜，確立不同的發(fā)展模式與結構形態(tài)，走出了各具特色的區(qū)域協(xié)調發(fā)展之路。浙江早在上世紀八十年代就開始推動“區(qū)域塊狀經濟”的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。各地結合實際發(fā)展各具競爭力的特色經濟，形成了“各守一塊、共同發(fā)展”的區(qū)域分工格局，各有所長、各有市場、各有特點、各有優(yōu)勢、各顯神通，展現(xiàn)了“區(qū)域塊狀經濟”遍地開花、整體推進、均衡發(fā)展的鮮明特點。江蘇針對城鎮(zhèn)化水平存在南北差距的實際問題，走出適合省情特點的差異化城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。蘇南地區(qū)城鎮(zhèn)化進程由外延擴張為主轉向內涵品質提升為主，蘇北則走新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的道路，同時采取產業(yè)、財政、科技、勞動力的“四項轉移”和推進南北共建開發(fā)區(qū)等措施，支持蘇北地區(qū)經濟發(fā)展，使蘇北地區(qū)主要經濟指標增速連續(xù)4年超過全省平均水平。山東強化陸海統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌、產業(yè)統(tǒng)籌，把建設藍色經濟區(qū)和半島城市群作為新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點，打造功能互補的高端產業(yè)聚集區(qū)、布局合理的城市連綿區(qū)、改革開放先行區(qū)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和“兩型”社會建設示范區(qū)。

　　五、消除制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策瓶頸和體制障礙，充滿活力、富有效率的創(chuàng)新實踐層出不窮。浙江在全國率先構建了與城鎮(zhèn)化水平相適應的社會就業(yè)、社會保險、社會救助、社會福利、社會慈善“五位一體”的大社保體系。嘉興市將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開；以承包地換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式，解決了城鎮(zhèn)化進程中土地資源配置的難題。這種以優(yōu)化土地使用制度為核心的 “新土改”，還聯(lián)動推進了就業(yè)、社會保障、戶籍制度、居民管理、涉農體制、村鎮(zhèn)建設、金融體系、公共服務、規(guī)劃統(tǒng)籌等九項改革。江蘇從城鎮(zhèn)建設、戶籍制度改革、環(huán)境保護、規(guī)范發(fā)展方面出臺了一系列配套政策措施。蘇州鼓勵農民將集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及住房置換成股份合作社股權、社會保障和城鎮(zhèn)住房，實現(xiàn)了“家家有資本、戶戶成股東、村村有物業(yè)、年年有分紅”。

　　六、構筑城鄉(xiāng)發(fā)展相融并進、良性互動的發(fā)展格局，讓農民跟市民一樣普享改革發(fā)展的“紅利”。江蘇以政府投資為主導，引導和帶動大量社會資本和生產要素加速向農村和小城鎮(zhèn)集中，農村交通、通訊、衛(wèi)生、教育、文化等各項事業(yè)年年跨上新臺階。全省已建成農村綜合服務社1.2萬個，多數(shù)農民的生產生活、醫(yī)療生活、文娛、教育等基本需求，均可在“10分鐘生活圈”得到滿足。蘇州市的農村勞動力基本養(yǎng)老保險覆蓋率為98.5%，農村基本醫(yī)療保險參保率達97%。江蘇已累計轉移農村勞動力1719.7萬人。與此相對應，工資性收入已經成為江蘇農民收入的主要來源。浙江以建設全國實踐新型城鎮(zhèn)化、推進城鄉(xiāng)差異互補協(xié)調發(fā)展的先行區(qū)和示范區(qū)為目標，創(chuàng)建了一批全面小康示范村、生態(tài)村，大部分中心鎮(zhèn)已成為經濟繁榮、交通方便、環(huán)境優(yōu)美的農村區(qū)域型經濟文化中心。浙江城鄉(xiāng)基本公共服務均等化處于全國領先水平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展正穩(wěn)步向“全面融合”階段邁進。山東積極推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)布局、基礎設施、生態(tài)環(huán)境、公共服務、組織建設“六個一體化”，促進了城市資金、技術、信息等要素向農村流動。全省農村基本實現(xiàn)了村村通公路、電話、廣播電視和互聯(lián)網，城鄉(xiāng)污水集中處理率、生活垃圾無害化處理率、建成區(qū)綠化覆蓋率等均居全國前列。

　　城鎮(zhèn)化關乎我省經濟社會發(fā)展總體布局，是一項緊迫的戰(zhàn)略任務，更是一個長期的奮斗過程。從江蘇、浙江、山東三省推進城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新實踐當中得到如下啟示：

　　啟示一：深刻把握城鎮(zhèn)化的科學內涵，走統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調發(fā)展之路。三省的經驗表明，城鎮(zhèn)化的過程是人口就業(yè)結構、產業(yè)結構的轉化過程和城鄉(xiāng)空間社區(qū)結構的變遷過程，也是城鄉(xiāng)和區(qū)域之間各種要素交融和優(yōu)化組合的漸進過程。近幾年，我省經濟社會雖然得到了較快發(fā)展，但還存在城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距。我省城鎮(zhèn)化建設應堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調發(fā)展，把城市和農村、發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的經濟社會發(fā)展作為整體來通盤考慮、統(tǒng)一謀劃，特別是要把解決農村富余勞動力向非農產業(yè)轉移放在優(yōu)先位置，發(fā)揮城市對農村、工業(yè)對農業(yè)、發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)的帶動作用，使之相互促進、協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)經濟增長、農村人口轉移、就業(yè)增長與城鎮(zhèn)化的良性互動，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“雙贏”，區(qū)域協(xié)調發(fā)展的“共贏”，整體提升我省城鎮(zhèn)化的質量。

　　啟示二：突破行政區(qū)劃限制，按照經濟功能分區(qū)，把打造日益繁榮的城市群作為戰(zhàn)略重點，推動組團式發(fā)展。我省大中城市數(shù)量偏少，除長春、吉林兩個超百萬人口的特大城市外，欠缺大中城市�，F(xiàn)有城市之間產業(yè)關聯(lián)度低，區(qū)域合作松散，難以在區(qū)域競爭和資源配置中獲取優(yōu)勢。我省應通過科學的規(guī)劃安排和必要的行政調控，依托區(qū)位、資源和產業(yè)優(yōu)勢，構筑以長吉為核心，四平、松原、遼源為支點的中部城市群，同時加快發(fā)展梅河口等重要節(jié)點城市，放大城市的規(guī)模效應、集聚效應、輻射效應和聯(lián)動效應，實現(xiàn)設施共建、資源共享、環(huán)境共保、經濟共榮、社會共進。當前，首要的是加快長吉一體化進程，打造我省城鎮(zhèn)化核心區(qū)，發(fā)揮其在城鎮(zhèn)化進程中的“領跑”作用。

　　啟示三：推動科技成果向現(xiàn)實生產力轉化，通過技術創(chuàng)新和產業(yè)優(yōu)化升級來驅動城鎮(zhèn)化。三省在城鎮(zhèn)化進程中實施高端高質高效產業(yè)戰(zhàn)略，發(fā)展高技術、高效益、低消耗、低排放的新興產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，實現(xiàn)了產業(yè)集群、人口集中、發(fā)展集約、服務集成，推動了城鎮(zhèn)化由規(guī)模擴張向質量提升轉變。我省推進城鎮(zhèn)化必須重視科技創(chuàng)新和成果轉化應用，以產業(yè)優(yōu)勢和資源稟賦為依托，以知識創(chuàng)新和技術創(chuàng)新為支撐，有效引導創(chuàng)新要素、創(chuàng)新技術向新興產業(yè)集聚，加大運用新技術、新成果、新工藝改造提升傳統(tǒng)產業(yè)的力度，著力推動農業(yè)生產方式的專業(yè)化、標準化和規(guī)�；�，走低碳、綠色、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，謀求經濟社會發(fā)展的主動權、行業(yè)競爭的主導權。

　　啟示四：加快發(fā)展縣域中心城市和重點中心鎮(zhèn)，使之成為聚集產業(yè)的“結”、吸引農民的“點”，縣域經濟發(fā)展的“極”�？h域中心城市是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要載體。三省把發(fā)揮縣域中心城市和中心城鎮(zhèn)對縣域經濟發(fā)展的集聚和帶頭作用, 作為推進城鎮(zhèn)化進程的重要政策。我省縣域中心城市總體上規(guī)模偏小，經濟實力不強，難以發(fā)揮集聚產業(yè)、吸納人口的中堅作用。必須進一步加大實施縣域突破的力度，按照賦權、放開、搞活的思路，給予縣域中心城市發(fā)展最大可能的支持，促進二三產業(yè)向縣域中心城市集聚發(fā)展，培育壯大特色優(yōu)勢產業(yè)，大力發(fā)展農業(yè)產業(yè)化，通過擴容提質，增強城鎮(zhèn)綜合承載能力。重點支持哈大軸線和長吉圖沿線幾個基礎好、實力強、發(fā)展?jié)摿Υ�、區(qū)位條件優(yōu)越的縣級市、縣城的率先發(fā)展。在小城鎮(zhèn)建設上，把縣域重點中心鎮(zhèn)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點予以大力培育，提升重點中心鎮(zhèn)的綜合實力，使其成為縣域經濟強鎮(zhèn)或縣域經濟次中心。

　　啟示五：增強規(guī)劃的前瞻性、科學性和權威性，發(fā)揮好規(guī)劃的指導、引領和調控作用。推進城鎮(zhèn)化必須增強經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃的空間指導和調控功能，做深做細城鎮(zhèn)建設、土地利用和交通發(fā)展等規(guī)劃，形成總體規(guī)劃、重點規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃定位清晰、功能互補、銜接有序的統(tǒng)一的科學規(guī)劃體系。編制片區(qū)和跨區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，指導城鎮(zhèn)合理布局，協(xié)調發(fā)展。按照省會城市、區(qū)域中心城市、縣級市、縣城和重點建制鎮(zhèn)等層次，科學規(guī)劃城鎮(zhèn)發(fā)展方向，突出重點，分類指導，梯次推進。

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