浙江義烏市探索政府性債務(wù)管理新路紀(jì)實:借得巧用得好還得起

    城市靚起來，往往伴隨著政府債務(wù)的上升。然而，在浙江省義烏市，這一規(guī)律被打破。

　　目前，該市中心城區(qū)建成區(qū)面積從2005年的50多平方公里拓展到83平方公里，城市化水平達73％以上。但截至2009年底，市、鎮(zhèn)兩級政府負(fù)債總余額19.13億元，其中融資平臺負(fù)債為12.66億元,負(fù)債率為3.7%，債務(wù)率為58.5%，償債率為1.1%，遠(yuǎn)低于浙江省政府規(guī)定限制水平10%、100%和15%的警戒線。義烏在債務(wù)管理上的創(chuàng)新實踐，得到了浙江省省長呂祖善的高度肯定。

　　強化預(yù)算管理，為規(guī)范債務(wù)管理奠定基礎(chǔ)

　　近年來，義烏市以建立健全預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三分離的財政內(nèi)部運行機制為抓手，成功構(gòu)建了“收入一個籠子，預(yù)算一個盤子，支出一個口子，財政監(jiān)督全過程”的公共財政運行新機制。

　　收入一個“籠子”，全面實行預(yù)算內(nèi)、外收入統(tǒng)管。一是強化預(yù)算單位銀行賬戶控制。通過實行嚴(yán)格的賬戶清理和逐步擴大非稅收入代收銀行范圍等措施，一個單位只保留一個支出賬戶，支出戶只能接受市財政撥入的財政性撥款。二是規(guī)范非稅收入征收。成立票據(jù)結(jié)報中心，對非稅收入實施動態(tài)監(jiān)控和統(tǒng)管，率先建立單位開交繳通知、銀行開票兼收款、資金直接進入財政專戶的非稅收入管理模式。三是實施對土地出讓保證金等往來款集中統(tǒng)一管理和退付，有效杜絕往來款管理漏洞。四是實施對國有資產(chǎn)處置收入、國有資本經(jīng)營收益和債務(wù)收入等全額納入財政預(yù)算管理。

　　預(yù)算一個“盤子”，全面實行綜合財政預(yù)算管理。所有收入不分預(yù)算內(nèi)外，全額納入收入預(yù)算管理，由市財政統(tǒng)籌安排；所有支出預(yù)算以綜合預(yù)算收入為基礎(chǔ)，按照單位在編人員、履行職責(zé)、事業(yè)發(fā)展的需要，結(jié)合可用財力綜合編審。預(yù)算外資金執(zhí)收（罰）單位收支完全脫鉤，實行徹底的收支兩條線，將國民收入的再分配職能歸位于財政部門，實現(xiàn)所有收支安排進預(yù)算一個“盤子”。同時，推行零基預(yù)算、細(xì)化預(yù)算、部門預(yù)算、預(yù)算編制“一編到底”、項目支出績效目標(biāo)評審和資產(chǎn)管理與預(yù)算編制相結(jié)合等改革措施，建立了一個包括政府公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和債務(wù)收支預(yù)算在內(nèi)的全口徑財政預(yù)算。

　　支出一個“口子”，全面實行“三分離”財政組織體系改革。一是對財政局內(nèi)部科室職能進行了整合和調(diào)整，建立預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互制約、相互監(jiān)督的“三分離”組織管理模式，形成以部門預(yù)算為龍頭的預(yù)算編制體系，以國庫集中收付為龍頭的預(yù)算執(zhí)行體系和以財政監(jiān)督為龍頭的預(yù)算監(jiān)督體系。二是成立國庫科和財政資金支付中心，對歷年財政性資金賬戶進行全面清理，將各職能科室的財政性資金賬戶進行歸并，把政府性資金的撥付和核算職能統(tǒng)一劃歸國庫科和財政資金支付中心辦理，實行所有政府性支出由國庫單一賬戶一個“口子”撥付。三是全面推行國庫直接支付和財政授權(quán)支付改革。完善資金審核撥付工作流程，實現(xiàn)了“金財工程與網(wǎng)銀互聯(lián)”，建立了崗位責(zé)任制和財政內(nèi)部控制制度等，實行撥款、記賬、稽核三分離。2009年，全年直撥資金32.6億元，授權(quán)支付資金達12.7億元，分別是2006年的1.8倍和11.8倍。

　　內(nèi)外監(jiān)督并重，實現(xiàn)財政全程監(jiān)督。一是實施基建財務(wù)管理改革，建立了項目和資金管理相結(jié)合、工程稽核和資金審撥為基礎(chǔ)的基建財務(wù)監(jiān)管運行機制。對政府投資的基本建設(shè)項目管理，采取先落實預(yù)算資金后立項的措施。推行全程監(jiān)管理念，建立中介機構(gòu)、稽核中心、審計局三重監(jiān)督體系。2007年至2009年共核減項目資金6.92億元,核減率達5.2%。二是實施國有資產(chǎn)管理制度改革。一方面，積極推動經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理改革，建立“政府—國資局—國有企業(yè)”三級架構(gòu)。另一方面，全面實施行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革，實行“統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)，集中管理，授權(quán)使用”的資產(chǎn)管理新體制。三是實行專項資金清理、整合，建立了專項資金管理長效機制。四是建立了部門預(yù)算結(jié)余資金管理機制。截至2009年底，共結(jié)轉(zhuǎn)使用一般預(yù)算結(jié)余資金1.7億元，收回一般預(yù)算結(jié)余資金1.1億元。五是建立了事前事后績效管理新機制。目前，累計績效評價項目達266個，涉及資金達83億元，公共支出效率不斷提高。六是強化財政內(nèi)部控制管理。

　　還權(quán)于制度有效防范財政運行風(fēng)險

　　債務(wù)只有“早控制才能早主動，遲控制必將會很被動。”義烏市委、市政府及時出臺了一系列有針對性的、可操作的控債措施，使舉債“借得巧、用得好、還得起”。

　　近年來，義烏市制定出臺了《義烏市財政性負(fù)債管理辦法》、等多項制度，從各個環(huán)節(jié)來減少和杜絕立項和資金管理中的不規(guī)范行為。該市明確規(guī)定：政府性債務(wù)只能用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和設(shè)備的購置；政府性負(fù)債必須歸口財政部門實行“一個口”審批和管理，實行“收支兩條線”；市財政部門負(fù)責(zé)政府性建設(shè)項目資金審核，未經(jīng)財政部門審核同意的，市發(fā)改部門不予批準(zhǔn)政府性投資建設(shè)項目資金立項；加強債務(wù)預(yù)算管理，編制全市政府性債務(wù)收支計劃，成為全市財政全口徑預(yù)算的組成部分；規(guī)范政府性債務(wù)擔(dān)保制度，對政府性直接負(fù)債，均須由市國有資產(chǎn)投資控股有限公司統(tǒng)一提供擔(dān)保；建立和完善政府性債務(wù)風(fēng)險防范和預(yù)警機制，將負(fù)債率、債務(wù)率和償債率完全控制在省政府規(guī)定的警戒范圍之內(nèi)；建立償債準(zhǔn)備金制度；建立健全負(fù)債責(zé)任追究制度。

　　在政府投資項目中，除財政性投入外，仍有部分項目需通過適度舉債投資，或引入其他資本投資予以完成。對這一點，義烏市也有清醒認(rèn)識。他們一方面對政府投資項目實行“預(yù)算化管理”，即凡政府投資項目屬公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品范疇的，其資金籌集和支出管理職責(zé)均在財政部門，項目投入預(yù)算統(tǒng)一由市財政安排。另一方面，探索出一條“投資主體多元化、籌資方式市場化、投資項目業(yè)主化”的投融資新途徑，將某些投資規(guī)模大、回報周期長、效益比較穩(wěn)定的項目采取多元化融資。如垃圾焚燒項目，在政府引導(dǎo)下，由民營資本投資2.3億元建成垃圾焚燒熱電廠，日處理垃圾可達2000多噸，政府按90元/噸予以補貼，年發(fā)電1億度供企業(yè)自用，向電網(wǎng)供電1700萬度，促進了循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，義烏市通過垃圾焚燒、購買水權(quán)、等幾大項目的成功運作，直接減少財政投資達15億元。

　　義烏在規(guī)范政府債務(wù)管理上的另一大亮點是成功消除了鎮(zhèn)街債務(wù)風(fēng)險、實現(xiàn)了鎮(zhèn)街零銀行借款。該市的主要做法：一是完善體制。加大轉(zhuǎn)移支付力度，實現(xiàn)基本支出保障和經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展并重。二是規(guī)范財務(wù)。著重對鎮(zhèn)街對外贊助、職工療休養(yǎng)、社保費計提和臨時工待遇等項目和標(biāo)準(zhǔn)進行了規(guī)范。三是實行鎮(zhèn)街工作人員工資市財政統(tǒng)發(fā)。四是指標(biāo)控制。以各負(fù)債鎮(zhèn)街2004年底的負(fù)債額為限，只減不增。五是統(tǒng)一擔(dān)保。明確由市國有資產(chǎn)投資控股公司進行擔(dān)保。六是項目審批。凡鎮(zhèn)街新上項目，一律先由市財政明確資金來源并報市政府批準(zhǔn)后才能立項上馬，續(xù)建項目也須按財力區(qū)分輕重緩急實施。七是清理債權(quán)。共收回資金2700多萬元。八是實行考核。將鎮(zhèn)街負(fù)債管理情況納入市委市政府對鎮(zhèn)街的年度工作目標(biāo)責(zé)任制考核，與鎮(zhèn)街干部職工的獎金掛鉤。九是努力消債。政府按照各鎮(zhèn)街經(jīng)濟發(fā)展情況適時安排土地出讓，市財政及時按有關(guān)辦法結(jié)算補助資金；將原由鎮(zhèn)街承擔(dān)的屬市級事權(quán)的幾條主干道資金轉(zhuǎn)由市財政轉(zhuǎn)移支付；幫助鎮(zhèn)街消債或置換貸款，其中對因基本保障不足形成的負(fù)債實行補助消債，對應(yīng)由鎮(zhèn)街承擔(dān)的銀行貸款負(fù)債實行市財政間隙資金置換，以減少負(fù)債利息成本。十是按“鎮(zhèn)財、市管、鎮(zhèn)用”的原則，對全市13個鎮(zhèn)街全面實施了“鎮(zhèn)財市管”改革，通過加強預(yù)算控制，基本實現(xiàn)了從源頭控制鎮(zhèn)街負(fù)債的目的。

　　而這一系列措施實施下來，義烏政府的可用資金多了，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面，政府的扶持力度明顯增強。2007年－2009年，市財政民生投入分別為33.64億元、41.03億元和45.05億元，民生投入占綜合財政總支出的比重分別達到37.8％、47.6％和55.6％，占比年均提高6.86個百分點。

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