小鎮(zhèn)擔(dān)大任

    編者按 改革開(kāi)放30多年來(lái)的發(fā)展，在珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海等經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)，大量現(xiàn)代工商業(yè)聚集于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并吸引人口不斷聚集。在大城市和城市群快速發(fā)展的基礎(chǔ)上，今后一段時(shí)期，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程將以中小城市和中心鎮(zhèn)建設(shè)為重點(diǎn)，把具備條件的農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，充分發(fā)揮中心鎮(zhèn)、小城市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)作用。

　　中心鎮(zhèn)在我國(guó)城市化進(jìn)程中發(fā)揮著什么樣的作用，中心鎮(zhèn)如何從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”長(zhǎng)成“城鎮(zhèn)”？本報(bào)從今天起推出“中心鎮(zhèn)崛起正當(dāng)時(shí)”系列述評(píng)，同時(shí)將在“區(qū)域經(jīng)濟(jì)”版深入報(bào)道中心鎮(zhèn)發(fā)展的典型案例和成功經(jīng)驗(yàn)，敬請(qǐng)垂注。

　　作為我國(guó)基層的一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人們的心目中往往和“小”聯(lián)系在一起。然而，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展的今天，事情已經(jīng)悄然發(fā)生了變化，我們要說(shuō)：小鎮(zhèn)不小。

　　從人口規(guī)模來(lái)看，在東南沿海地區(qū)，常住人口達(dá)到二三十萬(wàn)的鎮(zhèn)并不少見(jiàn)。2004年的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)顯示，人口超過(guò)20萬(wàn)的鎮(zhèn)有43個(gè)，30萬(wàn)以上的鎮(zhèn)有10個(gè)，廣東東莞的虎門(mén)、長(zhǎng)安，深圳的布吉3個(gè)鎮(zhèn)，常住人口甚至早已突破50萬(wàn)。按照現(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，市區(qū)人口20萬(wàn)到50萬(wàn)的，為中等城市。這樣一批具有中等城市人口規(guī)模的鎮(zhèn)，還能用“小”來(lái)形容嗎？

　　從工業(yè)集聚、吸納就業(yè)來(lái)看，這些鎮(zhèn)里規(guī)模以上企業(yè)多達(dá)數(shù)百家，很多企業(yè)在各自的領(lǐng)域內(nèi)無(wú)論是規(guī)模還是技術(shù)水平都處于數(shù)一數(shù)二的位置，很多鎮(zhèn)還形成了“一鎮(zhèn)一品”的產(chǎn)業(yè)集群，這些工業(yè)的集聚，吸納了大量農(nóng)業(yè)人口，很多鎮(zhèn)的外來(lái)人口已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了所在戶(hù)籍人口。

　　2008年財(cái)政收入千強(qiáng)鎮(zhèn)平均吸納4.4萬(wàn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員，和縣級(jí)市的4.74萬(wàn)人非常接近。這樣一批大量集聚工業(yè)、吸納就業(yè)的鎮(zhèn)，還能用“小”來(lái)形容嗎？

　　從經(jīng)濟(jì)規(guī)模來(lái)看，這些鎮(zhèn)的地區(qū)生產(chǎn)總值動(dòng)輒幾十億元甚至上百億元，財(cái)政收入也大都在數(shù)億元甚至數(shù)十億元。這已經(jīng)相當(dāng)于我國(guó)一個(gè)中等發(fā)達(dá)的地級(jí)市水平，大多數(shù)縣級(jí)市都難以望其項(xiàng)背。2008年財(cái)政收入千強(qiáng)鎮(zhèn)共計(jì)創(chuàng)造稅收4027.8億元，而縣級(jí)市共創(chuàng)造稅收4997.9億元。這樣一批經(jīng)濟(jì)實(shí)力“富可敵市”的鎮(zhèn)，還能用“小”來(lái)形容嗎？

　　當(dāng)然不能。然而，我們說(shuō)“小鎮(zhèn)不小”，并非單純指其人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大了，更重要的是作為連接城鄉(xiāng)的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是具有一定規(guī)模的中心鎮(zhèn)，在促進(jìn)城鄉(xiāng)要素資源雙向流動(dòng)，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面，具有十分重要的地位。從這個(gè)意義上講，“小鎮(zhèn)”無(wú)疑擔(dān)當(dāng)著“大任”。

　　打通城與鄉(xiāng)的連接點(diǎn)

　　在上一輪快速推進(jìn)的城市化建設(shè)熱潮中，人們似乎更多地關(guān)注大城市。

　　直觀(guān)上，大城市面貌日新月異，在北京、上海這樣的國(guó)際化大都市，人們往往感嘆其現(xiàn)代化程度與發(fā)達(dá)國(guó)家的城市相比幾無(wú)區(qū)別。無(wú)論是集聚人口還是集聚工業(yè)，大城市的環(huán)境承載空間已經(jīng)越來(lái)越狹小。

　　到2008年底，我國(guó)的城市化率已達(dá)到45.68％，比1991年提高了19個(gè)百分點(diǎn)，平均每年提升1個(gè)百分點(diǎn)左右，也就是說(shuō)每年我國(guó)要新增城鎮(zhèn)人口1300萬(wàn)到1500萬(wàn)。按我國(guó)人口峰值達(dá)到15億、城市化率達(dá)到70％計(jì)算，未來(lái)一段時(shí)間，城市人口還要增加5億多，幾乎相當(dāng)于現(xiàn)有城市人口要翻番。這么多的新增人口，主要依靠大城市來(lái)承載，是難以想象的。

　　“今后城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點(diǎn)，主要是內(nèi)地的一部分地級(jí)城市以及縣城和中心鎮(zhèn)�！敝醒朕r(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)民轉(zhuǎn)移來(lái)說(shuō)，中小城市的門(mén)檻比較低。

　　越來(lái)越多的專(zhuān)家認(rèn)為，加快發(fā)展中心鎮(zhèn)是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然規(guī)律�！靶滦统鞘谢�和城鄉(xiāng)一體化，結(jié)合點(diǎn)就在中心鎮(zhèn)，就是要把中心鎮(zhèn)培育成為小城市。”浙江省政府研究室副主任盛世豪說(shuō)，浙江省委、省政府提出了“兩集兩提高”的具體目標(biāo)，“兩集”就是人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚；“兩提高”就是提高人民的生活水平，提高農(nóng)村的公共服務(wù)水平，最后達(dá)到減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民、繁榮農(nóng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。廣東省也以中心城市和中心鎮(zhèn)雙輪驅(qū)動(dòng)來(lái)推動(dòng)城市化。廣東省政府發(fā)展研究中心副主任李惠武表示，早在十年前，廣東省就有意識(shí)地培育發(fā)展了100個(gè)中心鎮(zhèn)。

　　有專(zhuān)家分析說(shuō)，過(guò)去很多地方強(qiáng)調(diào)“城市化”，現(xiàn)在更多地強(qiáng)調(diào)“城鎮(zhèn)化”，從“市”到“鎮(zhèn)”，一字之變，體現(xiàn)的正是發(fā)展重點(diǎn)從大城市轉(zhuǎn)向中小城市的轉(zhuǎn)變。

　　事實(shí)上，我國(guó)一直非常重視小城鎮(zhèn)的發(fā)展。1994年，六部委下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見(jiàn)》，各地把小城鎮(zhèn)建設(shè)作為大事來(lái)抓，“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”對(duì)當(dāng)時(shí)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、開(kāi)拓專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)、吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力起了重要作用。2000年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》下發(fā)，進(jìn)一步明確了發(fā)展小城鎮(zhèn)的重大意義，強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)為依托，科學(xué)規(guī)劃，深化改革，創(chuàng)新機(jī)制，協(xié)調(diào)發(fā)展。2002年，黨的十六大提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路”；2003年黨的十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，全面貫徹“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求。

　　當(dāng)前，我國(guó)總體上已經(jīng)進(jìn)入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點(diǎn)自然要轉(zhuǎn)向中小城市和中心鎮(zhèn)。只有把中心鎮(zhèn)這個(gè)連接城鄉(xiāng)的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)打通了，城鄉(xiāng)分隔的二元結(jié)構(gòu)才能慢慢融合，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。因此，在今后一段時(shí)間，有傾向性地加大對(duì)中小城市的投入，加快把中心鎮(zhèn)培育成小城市，關(guān)系到轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)的大局。

　　讓“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”長(zhǎng)成“城鎮(zhèn)”

　　無(wú)論是城鎮(zhèn)化還是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，本質(zhì)上都是要讓農(nóng)民進(jìn)城，把農(nóng)民轉(zhuǎn)化成市民。但農(nóng)民怎樣進(jìn)城、進(jìn)什么樣的城，卻值得思考。

　　從發(fā)達(dá)國(guó)家看，小城鎮(zhèn)是承載城鎮(zhèn)人口的主體。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室主任李兵弟做了一個(gè)比較：德國(guó)的城鎮(zhèn)化率現(xiàn)在是97％，70％的人居住在小城鎮(zhèn)。美國(guó)約有50％以上的人居住在5萬(wàn)人以下的小城市、小城鎮(zhèn)。而根據(jù)我國(guó)2008年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，居住在小城鎮(zhèn)（包括縣城和建制鎮(zhèn)）的人口是2.6億，占全國(guó)的20％，占城鎮(zhèn)人口的40％，另外60％的城鎮(zhèn)人口居住在城市中�！斑@說(shuō)明我國(guó)的小城鎮(zhèn)發(fā)展明顯滯后�！崩畋�弟說(shuō)。

　　從經(jīng)濟(jì)實(shí)力看，很多中心鎮(zhèn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越小城市。以廣東為例，2008年，廣東全省有28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)生產(chǎn)總值超過(guò)100億元，但全省67個(gè)縣中，地區(qū)生產(chǎn)總值不到100億元的有47個(gè)；財(cái)政收入超過(guò)2億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有58個(gè)，而財(cái)政收入不到2億元的縣卻有37個(gè)。

　　然而，由于體制的制約，這些中心鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”，現(xiàn)代城市所應(yīng)有的公共服務(wù)功能在中心鎮(zhèn)普遍比較薄弱。雖然經(jīng)濟(jì)上差距不大，但中心鎮(zhèn)在教育、文化、醫(yī)療等公共服務(wù)上和城市相差甚遠(yuǎn)。這是人們過(guò)度集中到大城市，而不愿意居住到小城鎮(zhèn)的根本原因。

　　當(dāng)前，我們的土地建設(shè)用地指標(biāo)絕大部分都集中在大中城市，小城市和中心鎮(zhèn)分到的指標(biāo)非常少。同時(shí)，中心鎮(zhèn)雖然財(cái)政收入高達(dá)數(shù)億元甚至十幾億元，但自身可用財(cái)政資金非常有限，絕大部分都上繳給上級(jí)政府。譬如，浙江諸暨市店口鎮(zhèn)2009年財(cái)政總收入8.7億元，鎮(zhèn)里實(shí)際可用的只有1.7億元。這些現(xiàn)實(shí)的原因大大制約了中心鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

　　應(yīng)該看到，中心鎮(zhèn)發(fā)展正面臨著前所未有的機(jī)遇。一方面，全國(guó)1.5億農(nóng)民工中，上世紀(jì)80年代后出生的新生代農(nóng)民工占到60％，他們既難以在大城市定居，又不愿意回到農(nóng)村，通過(guò)門(mén)檻較低的中心鎮(zhèn)融入城市生活，是他們比較現(xiàn)實(shí)的選擇。另一方面，目前一些大城市的環(huán)境承載量已經(jīng)趨于飽和。這兩股力量推動(dòng)著中心鎮(zhèn)加速發(fā)展。

　　陳錫文建議，一是要把建設(shè)用地指標(biāo)適當(dāng)向中小城市和中心鎮(zhèn)傾斜，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局向這些地方轉(zhuǎn)移；二是要加大中小城市和中心鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高其社會(huì)管理和公共服務(wù)的能力。而后者更需要通過(guò)推進(jìn)財(cái)稅、金融等領(lǐng)域的體制改革，使中小城市和中心鎮(zhèn)有能力做這些工作。

　　惟其如此，傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”才能成長(zhǎng)為現(xiàn)代化的“城鎮(zhèn)”，而不僅僅是制造業(yè)工業(yè)園區(qū)和品種單一的商貿(mào)城的承載地。